過去的十年間，我國可再生能源發(fā)展取得了非凡成就，推動了我國清潔、低碳、安全、高效的能源體系建設(shè)，由過去主要依靠煤炭等傳統(tǒng)化石能源向包括水電、風(fēng)電、太陽能、核電、天然氣等多種能源在內(nèi)的清潔化方向轉(zhuǎn)變。

一、可再生能源產(chǎn)業(yè)是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要載體

我國規(guī)模化可再生能源發(fā)展雖然起步比歐美國家略晚，但后發(fā)優(yōu)勢明顯，發(fā)展成就有目共睹。時至今日，在國際上主要國家、主流媒體、眾多國際機構(gòu)均高度認可我國可再生能源發(fā)展在促進經(jīng)濟和環(huán)境發(fā)展、改善民生、可持續(xù)發(fā)展上方面的貢獻，將其作為我國在可持續(xù)發(fā)展和建設(shè)有中國特色的現(xiàn)代經(jīng)濟體系過程中取得的重要、杰出的成就。與此同時，可再生能源作為先進裝備制造業(yè)的重要領(lǐng)域，業(yè)已成為推進國家經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要抓手，有效銜接發(fā)展新理念和新實體經(jīng)濟，促進國有和民營等多種所有制形式廣泛參與的高效產(chǎn)業(yè)載體。

根據(jù)中電聯(lián)和國家可再生能源中心統(tǒng)計，截至2018年底，我國全口徑水電發(fā)電裝機容量達到35226萬千瓦，風(fēng)電裝機1.84億千瓦、光伏發(fā)電裝機1.74億千瓦、生物質(zhì)發(fā)電裝機0.18億千瓦，全國可再生能源發(fā)電總裝機容量達到7.29億千瓦，占全國規(guī)模以上電廠總發(fā)電裝機容量的38.4%。2018年，可再生能源發(fā)電量達到1.87萬億千瓦時，占全部發(fā)電量比重從2012年的20%提高到2018年的26.7%，其中非水電占全部發(fā)電量比重提高了5.8個百分點。可再生能源的快速發(fā)展促進了能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化，2018年非化石能源占一次能源消費比重比2012年提高4.6個百分點，可再生能源已成為我國新增電力的主力，替代作用日益突顯。

二、可再生能源電力消納需要長效制度設(shè)計

在加快可再生能源開發(fā)利用同時，水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電的送出和消納問題開始顯現(xiàn)。近兩年，國家發(fā)展改革委、國家能源局堅決貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于支持可再生能源消納利用的工作部署，督促電網(wǎng)公司和各地能源管理部門，協(xié)同采取多種措施解決棄水棄風(fēng)棄光問題，并取得了初步成效。

從可再生能源限電原因來看，

① 在我國風(fēng)光資源富集地區(qū)電力消費增長放緩以及電力裝機仍然保持快速增長的背景下，傳統(tǒng)能源發(fā)電與可再生能源電力爭奪電力市場。

②本地消納和外送能力潛力利用不足。在沒有消納責(zé)任要求約束和現(xiàn)有電力電網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)、運行方式下，電源電網(wǎng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足、現(xiàn)有系統(tǒng)技術(shù)能力無法得到充分發(fā)揮。

③傳統(tǒng)電力市場機制和電網(wǎng)運行管理對可再生能源電力消納存在制約。目前，電力運行調(diào)度很大程度上延續(xù)傳統(tǒng)計劃方式，大量火電年度電量計劃為剛性計劃，火電企業(yè)和地方政府不愿意讓出火電電量空間，可再生能源發(fā)電電量空間受到擠壓，跨省跨區(qū)消納市場的積極性受到影響，無法保障可再生能源電力優(yōu)先上網(wǎng)。

④電力系統(tǒng)靈活調(diào)節(jié)表現(xiàn)能力較弱，現(xiàn)有靈活性未能充分挖掘。目前我國火電機組(熱電機組)的調(diào)峰現(xiàn)狀堪憂，大量中小火電機組、熱電機組仍舊采用傳統(tǒng)技術(shù)方案和運行方式，技術(shù)潛力沒有充分釋放。

⑤電力市場化程度低、監(jiān)管和法律建設(shè)弱。由于我國電力體制改革仍沒完成，大量自備電廠不承擔(dān)電力調(diào)峰責(zé)任，電力調(diào)峰等輔助服務(wù)機制不健全。盡管《可再生能源法》規(guī)定，“優(yōu)先調(diào)度和全額保障性收購可再生能源發(fā)電”，但可再生能源優(yōu)先調(diào)度受到原有電力運行機制和剛性價格機制的限制，難以落實節(jié)能優(yōu)先調(diào)度等行政性規(guī)定。其次，目前我國電網(wǎng)企業(yè)擁有電網(wǎng)所有權(quán)和經(jīng)營、輸電權(quán)，具有市場優(yōu)勢地位，又可通過電力調(diào)度機構(gòu)行使直接組織和協(xié)調(diào)電力系統(tǒng)運行，也一定程度上不利于市場主體充分自由公平交易。

三、“消納責(zé)任權(quán)重”既具中國特色又有國際元素

消納保障機制中采用“可再生能源消納責(zé)任權(quán)重”替代了在2018年文件編制過程中三次征求各方面意見稿以及原有國務(wù)院和國家發(fā)展改革委、國家能源局發(fā)布的相關(guān)文件中使用的“配額”名稱。 充分體現(xiàn)各類承擔(dān)消納責(zé)任的市場主體及所有電力消費者共同履行可再生能源電力消納責(zé)任的政策初衷。

從全球促進可再生能源發(fā)展的措施來看，主要分為三個方面：一是制定可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，明確可再生能源在未來能源轉(zhuǎn)型中的地位。二是制定支持可再生能源產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的經(jīng)濟激勵政策，例如：招標(biāo)、固定電價、固定補貼和稅收減免等。三是制定強制性可再生能源市場份額政策，既“可再生能源消納責(zé)任權(quán)重”。

上世紀90年代至今，全球范圍目前共有100多個國家或聯(lián)邦州（省）實施了強制性可再生能源市場份額政策。美國、英國等電力市場成熟的國家均普遍采用強制性市場份額政策促進可再生能源開發(fā)利用。國外強制性市場份額政策體系主要以電力市場為基礎(chǔ)，對參與市場競爭的電力供應(yīng)商提出約束性的市場份額要求，并通過綠色電力證書交易制度實現(xiàn)強制性市場份額完成量的流轉(zhuǎn)。可再生能源電力除了通過電力銷售獲得電價收入，還可以通過綠色證書交易獲得額外收入。從實施效果來看，強制性市場份額政策對可再生能源發(fā)展起到了重大推動作用，已證明是一種行之有效的促進可再生能源可持續(xù)發(fā)展的長效機制。

與國外不同，我國可再生能源電力消納保障制度建立的初衷并非解決可再生能源發(fā)展經(jīng)濟代價的疏導(dǎo)和分攤，而是解決可再生能源電力的消納問題。為落實可再生能源優(yōu)先利用法定要求，依法按省級行政區(qū)域?qū)﹄娏οM規(guī)定應(yīng)達到的可再生能源消納責(zé)任權(quán)重，對各類直接向電力用戶售電的電網(wǎng)企業(yè)、售電公司和通過電力市場直接購電的用電企業(yè)的市場行為進行引導(dǎo)。通過建立有足夠保障力和可操作性的具體措施，打通管理、機制和電力輸送物理通道。在總體目標(biāo)和市場化思路方面，消納保障機制與當(dāng)前的電力體制改革、電力市場建設(shè)是一致的。可再生能源電力消納保障機制總思路就是在電力市場化交易的總體框架下，通過市場化方式，促進可再生能源本地消納，實現(xiàn)可再生能源跨省區(qū)大范圍內(nèi)優(yōu)化配置，促使電力系統(tǒng)的運行機制、資源配置、運行區(qū)域為滿足權(quán)重目標(biāo)而進行強制性調(diào)整，確保可再生能源電力的市場消納，為可再生能源的持續(xù)性發(fā)展提供制度性保障。

四、消納保障機制實施的核心是“落實”

我國針對消納保障機制的研究和探索已經(jīng)開展多年，作為重要的能源政策其制定背景和實施方式具有自身的特殊性。一方面是協(xié)調(diào)難度大。消納保障機制的制定初衷是解決外送可再生能源電力的消納問題。而跨省跨區(qū)可再生電力消納涉及到省級電網(wǎng)企業(yè)和同等級消納區(qū)域政府之間的協(xié)調(diào)及協(xié)商。政策實施效果具有一定的不確定性和不可預(yù)見性。這與僅需單獨依靠區(qū)域自身強化管理、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、推進技術(shù)進步、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)即可實施完成的節(jié)能減排、能源“雙控”政策等不盡相同。另一方面是消納保障機制解決的是可再生能源物理電量的真實消納，因此需要在電力的發(fā)、輸、配、用等環(huán)節(jié)建立物理網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系，并在同一時間完成。這與通過碳市場進行虛擬交易即可完成的碳減排義務(wù)也不相同。

可再生能源電力消納保障機制明確將提升可再生能源利用水平，促進可再生能源消納作為政策目標(biāo)之一，因此從政策設(shè)計上對政府能源主管部門、電網(wǎng)企業(yè)、電力用戶等各類主體的責(zé)任進行了明確規(guī)定。各省級人民政府能源主管部門牽頭負責(zé)本區(qū)域的消納責(zé)任權(quán)重落實，牽頭組織相關(guān)單位制定本省級行政區(qū)域的消納實施方案。為了確保消納實施方案及相關(guān)措施得到省級政府及有關(guān)部門的支持，實施方案報請省級政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。省級電網(wǎng)企業(yè)及電力交易機構(gòu)在技術(shù)體系上比較容易實現(xiàn)消納的組織實施工作，因此承擔(dān)消納的組織實施責(zé)任，以省級政府批準(zhǔn)的消納實施方案，組織各市場主體通過各種方式消納可再生能源電量。

國務(wù)院能源主管部門對各省級行政區(qū)域消納責(zé)任權(quán)重完成情況進行監(jiān)測評價，將可再生能源消費量與能耗“雙控”考核掛鉤，對超額完成消納責(zé)任權(quán)重的省級行政區(qū)域予以鼓勵。省級能源主管部門負責(zé)對承擔(dān)消納責(zé)任的市場主體進行考核，負責(zé)督促未履行消納責(zé)任的電力市場主體限期整改，對未按期完成整改的市場主體依法依規(guī)予以處理，將其列入電力市場主體不良信用記錄，予以聯(lián)合懲戒。

五、消納保障機制實施必須多措并舉

實施可再生能源電力消納保障制度是我國可再生能源發(fā)展全面進入“平價”階段的必要措施。目前消納保障機制實施的法律和政策基礎(chǔ)已經(jīng)具備，時機也已成熟，業(yè)界普遍期望消納保障機制成為貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于推動能源生產(chǎn)和消費革命戰(zhàn)略的重要論述，加快構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系，促進可再生能源開發(fā)利用的重要舉措。

一是促使各省級相關(guān)部門把完成消納責(zé)任權(quán)重作為能源發(fā)展的重要約束條件，擴大可再生能源電力開發(fā)利用量，自覺抑制化石能源電力建設(shè)，切實調(diào)整能源生產(chǎn)和消費結(jié)構(gòu)。

二是促使電網(wǎng)企業(yè)把接入和消納可再生能源電力作為電網(wǎng)建設(shè)和運行的重要任務(wù)，積極擴大可再生能源電力的輸送消納區(qū)域。

三是推動可再生能源電力集中式與分布式同步發(fā)展，特別是能源消費量大的東部區(qū)域更加重視本地可再生能源及分布式能源發(fā)展，推動形成新型能源開發(fā)利用方式。

可再生能源電力消納實施方案為地方能源主管部門根據(jù)自身資源、環(huán)境、經(jīng)濟、社會發(fā)展的實際狀況差異化履行消納責(zé)任和發(fā)展本地可再生能源提供了制度保障。可再生能源發(fā)展和配套政策可自行確定，不搞一刀切。電網(wǎng)企業(yè)具體組織各類承擔(dān)消納責(zé)任的市場主體實際消納可再生能源電量，并配套輸配電設(shè)施建設(shè)。

市場主體可通過替代方式完成消納責(zé)任權(quán)重。一是通過電力交易中心，向超額完成年度消納量的市場主體購買其超額消納量，雙方自主確定轉(zhuǎn)讓價格。二是通過綠證交易平臺，自愿認購可再生能源電力綠色電力證書，綠證對應(yīng)的可再生能源電量等量計為消納量。消納量轉(zhuǎn)讓和自愿認購綠證兩種替代方式并行不悖，水電消納量不能用于非水電可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重考核，但綠證可用于可再生能源電力總量消納責(zé)任權(quán)重考核和非水電可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重考核。具體操作過程中，市場責(zé)任主體可根據(jù)兩種方式的經(jīng)濟性進行自主選擇。下一步，綠證核發(fā)范圍、價格體系等綠證政策將根據(jù)消納保障機制實施情況適時調(diào)整完善，進一步確保兩者的有序銜接。

各省級能源主管部門應(yīng)將消納責(zé)任權(quán)重納入本區(qū)域能源發(fā)展規(guī)劃并作為重要發(fā)展指標(biāo)。鼓勵各區(qū)域制定超過最低消納責(zé)任權(quán)重的可再生能源消納目標(biāo)。國家能源主管部門將消納責(zé)任權(quán)重完成情況，作為各省可再生能源發(fā)展規(guī)劃實施情況評估的重要依據(jù)。

六、消納保障機制實施中的“盡力而為”與“量力而行”

各省級區(qū)域消納責(zé)任權(quán)重設(shè)定中遵循的基本原則充分體現(xiàn)了“盡力而為”的指導(dǎo)思想：一是本地資源充分開發(fā)和本地首先消納的原則；二是跨省跨區(qū)輸電通道盡可能多輸送可再生能源電量的原則；三是電力凈輸出地區(qū)應(yīng)做到本地消納達到全國先進水平的原則；四是電力凈輸入地區(qū)應(yīng)做到本地可再生能源電力充分消納并對區(qū)外輸入可再生能源電力盡最大能力消納。

為確保消納責(zé)任權(quán)重對區(qū)域可再生能源發(fā)展能夠發(fā)揮前瞻性和引導(dǎo)性作用，在客觀公正基礎(chǔ)上兼具操作性，在消納責(zé)任權(quán)重測算方法及邊界條件設(shè)定方面則始終堅持“量力而行”的基本理念。

①制定統(tǒng)一科學(xué)的消納責(zé)任權(quán)重測算方法。在充分研究論證和征求意見的基礎(chǔ)上，向全社會公布了總量和非水、最低和激勵性消納責(zé)任權(quán)重的詳細計算公式，據(jù)此測算各地區(qū)消納責(zé)任權(quán)重，各省區(qū)、電網(wǎng)企業(yè)、研究機構(gòu)等也均可依據(jù)該方法獨立地進行測算以及校驗。

②采用客觀準(zhǔn)確的測算邊界條件。對于可再生能源發(fā)電裝機和發(fā)電量、各省區(qū)全社會用電量、跨省區(qū)輸送電量等邊界條件，嚴格按照國家能源、電力、可再生能源“十三五”規(guī)劃；各地區(qū)實際用電負荷增長情況、可再生能源重大項目和跨省區(qū)通道送電能力，在符合規(guī)劃的前提下與各省區(qū)、電網(wǎng)企業(yè)進行了充分溝通復(fù)核，確保各測算邊界條件客觀準(zhǔn)確。

③制定公開透明的消納責(zé)任權(quán)重銜接流程。首先由國務(wù)院能源主管部門組織有關(guān)機構(gòu)按年度對各省級行政區(qū)域可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重進行統(tǒng)一測算，向各省級能源主管部門征求意見；各省級能源主管部門會同經(jīng)濟運行管理部門在電網(wǎng)企業(yè)和技術(shù)機構(gòu)的技術(shù)支持下，研究并反饋意見；最后，國務(wù)院能源主管部門組織第三方機構(gòu)結(jié)合各地反饋意見綜合論證后向各省級行政區(qū)域下達當(dāng)年可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重。整體來說，通過統(tǒng)一科學(xué)的測算方法、客觀準(zhǔn)確的邊界條件、公開透明的銜接流程，科學(xué)合理測算和確定各地區(qū)消納責(zé)任權(quán)重，確保公平公正和客觀性。