2019年5月，國家發(fā)展改革委、國家能源局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》（發(fā)改能源〔2019〕807號）（以下簡稱 “807號文”），提出建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制。經(jīng)過多方籌備，2020年，國家啟動實施可再生能源電力消納保障機(jī)制并對市場責(zé)任主體按消納責(zé)任權(quán)重進(jìn)行考核。

近日，國家發(fā)展改革委、國家能源局正式印發(fā)《省級可再生能源電力消納保障實施方案編制大綱》（以下簡稱 《大綱》），指導(dǎo)各省（區(qū)、市）編制當(dāng)?shù)氐目稍偕茉措娏ο{保障實施方案，以督促各地落實當(dāng)?shù)氐目稍偕茉措娏ο{責(zé)任權(quán)重。筆者結(jié)合多年來參與該機(jī)制的研究起草工作，對近期重要文件內(nèi)容進(jìn)行解讀并談?wù)勛陨淼乃伎肌?br />
文/陶 冶 國家發(fā)展改革委能源研究所可再生能源發(fā)展中心副主任

一、消納保障機(jī)制的實施意義

近年來，我國可再生能源電力快速發(fā)展，對優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的作用日益顯著。可再生能源發(fā)電技術(shù)逐步成熟，經(jīng)濟(jì)性顯著提升，產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，制約其發(fā)展的因素已從過去的技術(shù)能力制約轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲋萍s，極端表現(xiàn)就是棄水棄風(fēng)棄光嚴(yán)重。為貫徹能源革命和電力改革總要求，亟需開展創(chuàng)新性頂層機(jī)制設(shè)計及建立與電力市場化相適應(yīng)的可再生能源發(fā)展新機(jī)制。

可再生能源消納保障機(jī)制，就是在電力市場化交易的總體框架下，為落實可再生能源優(yōu)先利用法定要求，依法建立強制性消費市場份額標(biāo)準(zhǔn)，對各類直接向電力用戶供電的電網(wǎng)企業(yè)、售電公司和通過電力市場直接購電的用電企業(yè)的市場行為進(jìn)行引導(dǎo)，促使市場主體公平承擔(dān)消納可再生能源電力責(zé)任，形成可再生能源電力消費引領(lǐng)的長效發(fā)展機(jī)制，為可再生能源健康持續(xù)發(fā)展提供制度保障，確保完成國家非化石能源占能源消費比重目標(biāo)，推動能源變革。

二、2019年807號文得到地方高度重視，有效調(diào)動了各方消納可再生能源的積極性，促進(jìn)了跨省跨區(qū)大范圍內(nèi)優(yōu)化配置

根據(jù)對2019年可再生能源消納責(zé)任權(quán)重完成情況進(jìn)行的初步監(jiān)測評價結(jié)果看，首先各省（區(qū)、市）高度重視，正在積極做好政策正式實施準(zhǔn)備。其次調(diào)動了各方消納可再生能源的積極性，促進(jìn)了可再生能源電力跨省跨區(qū)大范圍內(nèi)優(yōu)化配置。東部省份主動對接西部地區(qū)，要求通過特高壓線路多消納新能源，也愿意通過購買可再生能源綠色電力證書提升可再生能源消納比重。

2019年，我國可再生能源裝機(jī)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，可再生能源利用水平不斷提高。2019年，全國可再生能源發(fā)電量2.04萬億千瓦時，占全部發(fā)電量的27.9%。其中水電發(fā)電量1.3萬億千瓦時，占全部發(fā)電量的17.8%，風(fēng)電發(fā)電量4057億千瓦時，占全部發(fā)電量的5.5%，光伏發(fā)電量2243億千瓦時，占全部發(fā)電量的3.1%，生物質(zhì)發(fā)電量1111億千瓦時，占全部發(fā)電量的1.5%。同期，全國主要流域棄水電量約300億千瓦時，同比減少278億千瓦時，水能利用率96%，同比提高4個百分點；棄風(fēng)電量169億千瓦時，全國平均棄風(fēng)率4%，同比下降3個百分點；棄光電量46億千瓦時，全國平均棄光率2%，同比下降1個百分點。

三、編制《大綱》是為807號文正式實施進(jìn)行的重要準(zhǔn)備工作之一

2019年5月，國家發(fā)展改革委、國家能源局聯(lián)合印發(fā)807號文，提出建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制，2020年1月1日起正式實施。文件要求，2019年底前完成政策實施準(zhǔn)備，重點是地方消納保障機(jī)制的組織落實，制定省級實施方案大綱，以及建立可再生能源電力超額消納量市場化交易規(guī)則。

807號文印發(fā)后，國家能源局積極與各省級能源主管部門溝通協(xié)調(diào)，加大政策宣貫力度，統(tǒng)一政策認(rèn)識，督促盡快做好政策正式實施有關(guān)準(zhǔn)備。制定省級實施大綱本應(yīng)由省級能源主管部門負(fù)責(zé)，考慮到此項工作首次開展，在全國沒有先例，為使各省級能源主管部門盡量按照相對統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)尺度開展工作，同時根據(jù)部分省級能源主管部門的要求，國家能源局負(fù)責(zé)組織編制了《省級可再生能源電力消納保障實施方案編制大綱》，作為各省編制實施方案的參考，各省在不違反807號文件精神的前提下，可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H進(jìn)行修改完善或另行制定。

2019年12月，國家能源局專門組織召開研討會，向相關(guān)省級能源主管部門介紹大綱編制情況，聽取意見建議。會后根據(jù)意見建議進(jìn)行了多輪修改完善。2020年經(jīng)過征求各派出能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)、各省級能源主管部門、電網(wǎng)公司、交易機(jī)構(gòu)和能源政策研究機(jī)構(gòu)的意見后，國家發(fā)展改革委、國家能源局正式印發(fā)《大綱》。

四、2020年地方消納責(zé)任權(quán)重指標(biāo)應(yīng)注重平衡協(xié)調(diào)

2020年各省（區(qū)、市）可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重指標(biāo)作為國家能源局對各省級行政區(qū)域可再生能源電力消納量監(jiān)測評價以及地方能源主管部門和各派出能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)對各承擔(dān)消納責(zé)任的市場主體考核的依據(jù)，在地方權(quán)重指標(biāo)測算及下達(dá)方面應(yīng)注重平衡協(xié)調(diào)，既滿足消納要求也滿足發(fā)展需求，統(tǒng)籌平衡東西部地區(qū)可再生能源發(fā)展。

筆者認(rèn)為，權(quán)重指標(biāo)的確定，首先要確保實現(xiàn)國家根據(jù)實際發(fā)展情況確定的2020年非化石能源消費占比目標(biāo)，以及《解決棄水棄風(fēng)棄光問題實施方案》(發(fā)改能源〔2017〕1942號)確定的到2020年在全國范圍內(nèi)有效解決棄水棄風(fēng)棄光問題的總體目標(biāo)。這是確定各地消納責(zé)任權(quán)重的基礎(chǔ)。二是作為政策正式實施的第一年，消納責(zé)任權(quán)重指標(biāo)應(yīng)確保政策實施平穩(wěn)有序，逐步推進(jìn)政策落地，統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況，做到松緊適度。三是責(zé)任權(quán)重指標(biāo)應(yīng)引導(dǎo)未來近中期產(chǎn)業(yè)發(fā)展。根據(jù)807號文件精神，原則上各地區(qū)非水電權(quán)重指標(biāo)應(yīng)逐年提升或至少不降低。對于發(fā)展或接納可再生能源意愿強、消納可再生能源空間大的地區(qū)，應(yīng)通過消納責(zé)任權(quán)重指標(biāo)的設(shè)定，向社會釋放引導(dǎo)可再生能源發(fā)展的積極信號。四是考慮2020年全社會用電量預(yù)期增速、跨區(qū)外送和本地消納等邊界條件變化情況，將不加劇棄風(fēng)棄光作為設(shè)定消納責(zé)任權(quán)重指標(biāo)的重要條件。五是根據(jù)各地區(qū)可再生能源重大項目和跨省跨區(qū)輸電通道建設(shè)進(jìn)展，動態(tài)調(diào)整各省級行政區(qū)域消納責(zé)任權(quán)重。

五、消納責(zé)任權(quán)重落實上增加地方政策實施的靈活性

《大綱》明確，各省級行政區(qū)域消納責(zé)任權(quán)重作為區(qū)域消納責(zé)任權(quán)重總目標(biāo)，省級能源主管部門負(fù)責(zé)對消納責(zé)任權(quán)重落實的總體情況進(jìn)行評估，并制定省級行政區(qū)域消納責(zé)任權(quán)重分配方案。區(qū)域內(nèi)權(quán)重指標(biāo)分解、跨區(qū)消納完成量交易、區(qū)域內(nèi)綠證交易等內(nèi)容均由省級能源主管部門在各自實施方案中自行確定。省級電網(wǎng)企業(yè)依據(jù)《大綱》確定的消納責(zé)任權(quán)重分配方案，向承擔(dān)消納責(zé)任的市場主體分配消納責(zé)任權(quán)重及對應(yīng)消納量，并組織其通過多種方式落實消納責(zé)任權(quán)重。省級能源主管部門可以根據(jù)本區(qū)域?qū)嶋H情況，自行決定是否對區(qū)域內(nèi)各類承擔(dān)消納責(zé)任的市場主體設(shè)定差異化的消納責(zé)任權(quán)重。

六、省級能源主管部門應(yīng)充分發(fā)揮電力交易機(jī)構(gòu)的作用

省級電力交易機(jī)構(gòu)是省級能源主管部門對市場主體進(jìn)行管理以及消納責(zé)任權(quán)重考核的最主要技術(shù)支撐單位，可再生能電力消納保障機(jī)制的實施要充分發(fā)揮省級電力交易機(jī)構(gòu)既有技術(shù)和平臺的優(yōu)勢。

一是承擔(dān)消納責(zé)任市場主體的日常管理。省級能源主管部門授權(quán)省級電力交易中心對市場主體完成消納責(zé)任權(quán)重的日常工作進(jìn)行管理。依據(jù)消納實施方案要求，電力交易機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)建設(shè)市場主體消納責(zé)任權(quán)重信息管理和交易平臺，進(jìn)行本區(qū)域市場主體的注冊及退出管理、消納責(zé)任權(quán)重賬戶設(shè)立，并確定市場主體清單、消納量核算；承擔(dān)對市場主體消納責(zé)任權(quán)重完成情況進(jìn)行統(tǒng)計、分析與評估，并完成情況信息向省級能源主管部門報送等職責(zé)。

二是組織消納保障機(jī)制下的電力交易和消納完成量交易。各省電力交易中心負(fù)責(zé)組織編寫電力交易與消納量交易銜接方案，在電力市場交易規(guī)則中落實消納量相關(guān)電力交易的保障方式。組織開展可再生能源電力相關(guān)交易，指導(dǎo)市場主體優(yōu)先完成消納責(zé)任權(quán)重相應(yīng)電力交易。在中長期電力交易合同審核、電力交易信息公布等環(huán)節(jié)對承擔(dān)消納責(zé)任權(quán)重的市場主體給予提醒。此外，依據(jù)本區(qū)域消納實施方案中確定的本區(qū)域及跨區(qū)域交易原則，制定消納完成量交易規(guī)則，統(tǒng)一組織編寫技術(shù)規(guī)范。明確消納量交易的市場結(jié)構(gòu)、開市時間、交易周期、交易品種、交易流程、結(jié)算核查等規(guī)則。

七、市場主體應(yīng)采取多種方式落實消納責(zé)任權(quán)重

各類市場主體要向電網(wǎng)企業(yè)和交易機(jī)構(gòu)承諾完成消納責(zé)任權(quán)重，制定當(dāng)年可再生能源電力消納計劃，提出完成消納任務(wù)的需求及初步安排，并報送所屬經(jīng)營區(qū)電網(wǎng)企業(yè)和電力交易機(jī)構(gòu)。未與公用電網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)，擁有自備電廠的企業(yè)應(yīng)制定當(dāng)年可再生能源電力消納或補充（替代）方式的計劃，并報送本省級能源主管部門。市場主體均須完成所在區(qū)域電網(wǎng)企業(yè)分配的消納量。承擔(dān)消納責(zé)任權(quán)重的市場主體須接受電力調(diào)度機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一調(diào)度，在電網(wǎng)企業(yè)統(tǒng)一組織下依據(jù)本區(qū)域消納實施方案和電網(wǎng)組織實施細(xì)則，共同完成本區(qū)域消納責(zé)任權(quán)重。

八、國務(wù)院能源主管部門將持續(xù)開展消納責(zé)任權(quán)重指標(biāo)監(jiān)測評估工作

當(dāng)前，針對各省級區(qū)域可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重指標(biāo)已完成多輪征求意見。在權(quán)重指標(biāo)研究確定過程中，全年全社會電力消費和跨區(qū)可再生能源交易規(guī)模是影響權(quán)重指標(biāo)水平的兩項重要內(nèi)容。

一是各省級區(qū)域間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型方面差異顯著，影響電力消費的經(jīng)濟(jì)因素比較復(fù)雜、不確定性高，導(dǎo)致國家層面相關(guān)研究機(jī)構(gòu)與地方層面對各地電力消費增速預(yù)判存在差異，且有些省級區(qū)域年度間同比電力消費增速變化較快。因此，在基本一致的可再生能源消納總量測算邊界條件下，全社會電力消費的不同預(yù)測情景對權(quán)重指標(biāo)水平存在影響。

二是跨區(qū)可再生能源電力交易規(guī)模的影響。由于807號文得到地方高度重視，特別是有效調(diào)動了東部地區(qū)消納可再生能源的積極性，因此部分可再生能源電力受入省份、參與市場交易的電力用戶對未來可再生能源跨區(qū)交易的難度和交易價格方面存有擔(dān)憂。總的來看，為確保807號文在正式實施的第一年做到平穩(wěn)有序，松緊適度，保障機(jī)制有序?qū)嵤?020年消納責(zé)任權(quán)重指標(biāo)測算對于跨區(qū)可再生能源電力交易量的設(shè)定同比保持平穩(wěn)，近中期內(nèi)不會導(dǎo)致跨區(qū)可再生能源電力交易量的嚴(yán)重失衡。但是，基于漸進(jìn)完善的電力市場環(huán)境，鼓勵東部地區(qū)逐步增加消費可再生能源的積極性，優(yōu)化跨區(qū)可再生能源配置能力也正是國家實施807號文的應(yīng)有之意。

消納責(zé)任權(quán)重作為可再生能源消納量占全社會用電量的比重指標(biāo)，面對全社會用電量增速的不確定，理論上天然具有應(yīng)對彈性，面對可能的電力消費增速放緩，總的來看，對消納責(zé)任權(quán)重指標(biāo)的完成影響有限。未來逐年，國務(wù)院能源主管部門均將持續(xù)開展各省級區(qū)域消納責(zé)任權(quán)重指標(biāo)監(jiān)測評估工作，待經(jīng)過對2020年正式實施的監(jiān)測評估工作后，我們將更有能力提升消納指標(biāo)設(shè)計的科學(xué)性，兼顧可再生能源的運行與發(fā)展，為“十四五”期間可再生能源電力消納保障機(jī)制的實施與落實提供重要支撐。