摘要：隨著可再生能源市場的擴大，可再生能源電力補貼的壓力逐漸增大，客觀上要求國家在固定電價制度之外發展可再生能源配額制度。可再生能源配額制度的關鍵問題是電力消納問題。美國部分州通過立法規定了社區選擇集合制度，由地方政府來集合所有零售電力需求，與可再生能源電力供應商簽訂長期的電力銷售協議。社區選擇集合制度為電力供應商提供了穩定的市場預期，并為消費者提供廉價的可再生能源電力，從而推動可再生能源消費的增長。我國可以借鑒美國的經驗，設計類似的制度，從而推動可再生能源電力的。

2015年12月12日，《聯合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）締約方大會通過了《巴黎協定》，這標志著國際氣候變化法律新秩序的誕生。與《京都議定書》不同，《巴黎協定》采取了自下而上的減排責任分擔機制，要求各締約方根據《公約》目標在以公平為基礎但體現共同且有區別的責任和各自能力原則之下，根據不同國情提交本國的國家自主貢獻文件。按照這一規定，各國都必須提出本國的國家自主貢獻目標，并確定應對氣候變化的主要措施。我國在國家自主貢獻文件中提出了五大目標，其中有到2030年非化石能源（可再生能源和核電）占一次能源消費比重達到20%左右這一目標。要實現這一目標，我國需要進一步推動可再生能源產業的發展。從目前的狀況來看，自2006年我國實施《可再生能源法》以來，可再生能源產業已經獲得了長足的發展。但是隨著整個市場規模的擴大，原有的建立在“固定電價制度”（RenewableFixedPriceSystem）基礎上的可再生能源法律制度已經無法滿足市場進一步擴大的需要，迫切需要向配額制度（RenewablePortfolioSystem）轉型。在配額制之下，如何通過電力消納完成配額將會成為一個關鍵性的問題。目前，對于如何通過需求側改革實現最終的可再生能源電力消納，尚無明確的解決方案。有鑒于此，本文旨在通過系統介紹分析美國“社區選擇集合項目”（CommunityChoiceAggregationProgram）的基本原理，為我國可再生能源電力消納問題的解決提供域外的制度經驗，進而在理論上為我國從固定電價制度向配額制度轉型提供一種基于地方行動的解決方案。

一、問題的提出

按照《可再生能源法》的規定，可再生能源是指風能、太陽能、水能、生物質能、地熱能、海洋能等非化石能源。人類社會利用可再生能源的歷史源遠流長，現代意義上的可再生能源利用方式主要是通過發電將可再生能源轉化為二次能源供社會消費。與傳統的化石能源相比，可再生能源具有清潔、可再生等特點。最為重要的是，利用可再生能源不會導致二氧化碳排放，因此，大力推動可再生能源發展對于減少化石能源依賴、應對氣候變化具有重要的意義。我國早在20世紀50年代就開始對風能、太陽能、沼氣、太陽灶、光伏技術等可再生能源及技術進行研發與應用，但20世紀80年代末之前，發展的主要目標都是補充農村燃料的不足。進入20世紀90年代之后，隨著經濟快速發展，傳統化石能源不僅不能滿足我國城鄉生產和消費的需求，所帶來的大氣污染問題也越來越嚴重，加上我國成為《公約》締約方，需要主動應對氣候變化，因而我國從1990年以后出臺了一系列有關可再生能源的法律與政策。例如，《電力法》第5條規定，“國家鼓勵和支持利用可再生能源和清潔能源發電”。又如《節約能源法》第4條第三款規定，“國家鼓勵開發、利用新能源和可再生能源”。在政策方面，1999年原國家計委、科技部《關于進一步支持可再生能源發展有關問題的通知》確定了對可再生能源并網發電項目在還款期內實行“還本付息加合理利潤”的定價原則，高出電網平均電價部分由電網分攤。這一政策的落實為《可再生能源法》的制定奠定了基礎。

2005年2月，我國頒布了《可再生能源法》，結束了之前可再生能源立法零散、不成體系的狀況。更重要的是，《可再生能源法》的頒布施行，明確了國家在可再生能源方面的政策導向，向社會資本釋放了明確的政策信號，提供了長遠的、穩定的政策預期。與傳統能源相比，利用可再生能源發電的核心問題在于成本，風電、光伏發電以及生物質能發電的成本要遠遠高于傳統能源發電成本，這導致可再生能源電力價格要高于傳統能源電力價格。如果不采取任何政策措施，風電、光伏發電和生物質能發電在電力市場上無法與傳統能源電力競爭，這導致投資者不愿意投資可再生能源產業，電網企業也不愿意收購可再生能源電力。因此，《可再生能源法》設計了一系列的制度措施，以解決可再生能源電力上網以及成本問題：首先，《可再生能源法》規定了“可再生能源全額收購制度”（RenewableFullPurchaseSystem），要求電網企業應當與依法取得行政許可或者報送備案的可再生能源發電企業簽訂并網協議，全額收購其電網覆蓋范圍內可再生能源并網發電項目的上網電量，并為可再生能源發電提供上網服務。其次，《可再生能源法》規定了固定電價制度，這一制度又可以稱為“可再生能源回饋補貼制度”（RenewableFeed-inTariffSystem），是指政府確定可再生能源的上網標桿電價，并通過補貼可再生能源發電成本與常規上網電價的差額，使技術尚未成熟和開發運營成本仍然較高的可再生能源發電項目能夠有長期穩定的合理回報，從而吸引部件、系統和運營商及投資人的積極參與，進而推動整個產業的發展和市場的擴大。例如，國家發展改革委2016年發布的《國家發展改革委關于調整光伏發電陸上風電標桿上網電價的通知》規定，全國光伏發電價格按照資源區類型劃分為三級價格，Ⅰ類資源區0.65元、Ⅱ類資源區0.75元、Ⅲ類資源區0.85元；全國陸上風力發電價格按照資源區類型劃分為四級價格，Ⅰ類資源區0.40元、Ⅱ類資源區0.45元、Ⅲ類資源區0.49元、Ⅳ類資源區0.57元；高出部分由可再生能源發展基金補貼。再次，對于電網企業收購可再生能源電力所支付的超出常規能源的費用，采用費用分攤的方法進行消納。按照《可再生能源法》以及《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》的規定，可再生能源發電項目上網電價高于當地脫硫燃煤機組標桿上網電價的部分、國家投資或補貼建設的公共可再生能源獨立電力系統運行維護費用高于當地省級電網平均銷售電價的部分，以及可再生能源發電項目接網費用等，通過向電力用戶征收電價附加的方式分攤解決。2009年《可再生能源法》修改之后，可再生能源電價附加被納入可再生能源發展基金之中，但仍然用于補貼電價差額和電網企業不能通過銷售電價回收的合理的接網費用和其他相關費用。通過強制上網、固定電價和費用分攤，我國建立了完整的推動可再生能源市場發展壯大的制度體系，為可再生能源市場的快速發展奠定了良好的制度基礎。

在固定電價和補貼的刺激之下，可再生能源市場獲得了較快的發展。但是，隨著可再生能源發電規模的擴大，建立在經濟性政策工具基礎之上的可再生能源法律制度體系逐漸暴露出一些問題。首先，在市場發展初期，由于可再生能源發電總量較低，國家的補貼壓力較小。但是隨著發電規模的擴大，國家的補貼壓力與日俱增，加上漏征企業自備電廠附加費的原因，可再生能源電力補貼出現了較大的資金缺口。根據財政部的統計，到2017年可再生能源電價附加補貼資金缺口巨大，合計已超過1000億元。預計僅2020年當年就將存在700億元的補貼資金缺口。這導致可再生能源發電企業電費收入被大量拖欠、成本負擔提升，企業經營艱難，影響了社會各界對可再生能源發展的信心。為了填補電價缺口，國家只能提高可再生能源電價附加征收標準。可再生能源電價附加征收標準在2006年僅為1厘錢/千瓦時，2009年時漲為4厘錢/千瓦時，到2012年漲到8厘錢/千瓦時，到2013年漲到1.5分/千瓦時，到2015年已經提高到1.9分/千瓦時。可再生能源電價附加的提高，給企業帶來了較大的用電負擔。其次，盡管《可再生能源法》明確規定了電網企業具有全額收購可再生能源的義務，但是在實踐中由于以下幾方面的因素導致可再生能源電力上網困難，“棄風”“棄光”現象十分普遍：第一，我國風能光能資源豐富區往往處于偏遠地區，地方消納能力不足，而風電與電網規劃不協調，部分地區風電規劃和建設時序不斷調整，項目規模和進度遠超規劃，配套送出工程難以在電網規劃和建設時統籌安排，導致清潔能源外送能力不足；第二，我國電力行業的政策和市場機制還不健全，市場化程度偏低，為了完成火電年度電量計劃，火電企業和地方政府不愿意讓出火電電量空間，為了完成火電年度計劃有時不得不限制可再生能源發電的電量空間；第三，風電大規模并網消納存在技術難題，難以預測和調度。2009年《可再生能源法》修改之后將可再生能源全額收購制度調整為“可再生能源全額保障性收購制度”（RenewableFullGuaranteePurchaseSystem），要求電網企業每年在規劃范圍內全額收購可再生能源電力。但是在實踐中，“棄風”“棄光”現象仍然十分普遍，基于此，環保組織自然之友甚至于2016年向法院提起環境公益訴訟，要求寧夏電網公司和甘肅電網公司賠償因為沒有全額收購可再生能源電力導致火力發電增加產生的污染和溫室氣體排放損害。

基于上述復雜原因，我國從2009年開始考慮引入可再生能源配額制度來替代可再生能源固定電價制度。國家能源局于2009年開始委托可再生能源中心研究和起草《可再生能源電力配額及考核辦法》，經過近十年的研究討論，于2018年3月、9月以及11月三次對《可再生能源電力配額及考核辦法》公開征求意見，并提出將于2019年1月1日起開始實行可再生配額考核。與固定電價制度依賴于補貼不同，配額制度的基本原理是“行政強制加可交易的綠色電力證書”，即通過行政命令確定特定主體生產、收購或者消納可再生能源電力的年度份額，并且允許主體之間交易權利證書，以降低義務履行的成本。按照2018年11月國家能源局綜合司印發的《國家發展改革委國家能源局關于實行可再生能源電力配額制的通知（征求意見稿）》（以下簡稱《可再生能源電力配額制通知》）的規定，國家按省級行政區域確定配額指標，各省級人民政府承擔配額落實責任，應達到一定的約束性指標，即最低可再生能源比重指標。承擔配額義務的市場主體為配售電企業和電力用戶。其配額完成量主要有三種形式：從區域內或區域外電網企業和發電企業購入的可再生能源電量,自發自用的可再生能源電量,、從其他配額義務主體購買的配額完成量或購買綠證折算的配額完成量。

從《可再生能源電力配額制通知》的規定可以看出，在新的制度之下，可再生能源電力輸配各個環節的主體實際上承擔了比之前更重的義務。地方人民政府在新的制度之下必須履行推動可再生能源發展的任務。按照《可再生能源電力配額制通知》的要求，地方政府必須按年度組織制定本省可再生能源電力配額實施方案，包括年度配額指標及配額分配、配額實施工作機制、配額履約方式、考核方式等。有關省級能源主管部門會同電力運行管理部門督促省屬地方電網企業以及未與公用電網聯網的擁有自備電廠的企業履行可再生能源電力配額義務。除此之外，地方配售電企業和電力用戶也承擔較重的義務。各承擔配額義務的市場主體及電力用戶均須完成所在區域電網企業分配的可再生能源消納電量，并在電網企業統一組織下共同完成本經營區的配額。盡管《可再生能源電力配額制通知》沒有對可再生能源配額如何與可再生能源固定電價制度的銜接做出規定，但是可以預見，由于新的制度依賴于計劃性的配額分配和行政性的監督檢查，其所面臨的執行阻力必然要遠遠超出可再生能源固定電價制度。因此，對于地方人民政府來說，未來需要解決的核心問題是如何通過更加有效的、靈活的制度設計，來為地方配售電企業和電力用戶提供更加充分的激勵，以推動上述主體完成可再生能源的消納任務，這需要借鑒有效的域外經驗。

二、美國解決可再生能源

電力消納問題的制度設計

不同于我國完全依賴于行政強制力量來解決可再生能源電力消納問題，美國很多地方政府（郡、縣、市政府）通過“社區選擇集合”（CommunityChoiceAggregationProgram，即CCA）來解決可再生能源的消納問題。通過這種更加靈活的、糅合行政和市場力量的制度，美國很多州和地方政府既實現了可再生能源消納的任務，又確保了消費者能夠獲得廉價的可再生能源電力，從而實現了政府、企業和消費者的共贏。

與我國的政治體制不同，美國是聯邦制國家，依據分權原則，聯邦政府和州政府各自享有政治權力。在聯邦層面上，由于能源稟賦、政治體制、文化觀念方面的原因，聯邦一直缺乏系統的、連貫的可再生能源政策。與此相對，美國各州政府則普遍支持推廣和應用可再生能源以應對氣候變化，但是在具體的制度選擇上，各州的選擇各不相同。其中，少部分州選擇了可再生能源固定電價制度，例如華盛頓州、俄勒岡州、田納西州、佐治亞州、佛蒙特州、緬因州、加利福尼亞州等。而絕大多數州都采用配額制，例如亞利桑那州、科羅拉多州、康涅狄格州、哥倫比亞特區、特拉華州、愛荷華州等。其中，一些州的地方政府逐漸發展出政府與市場相結合的可再生能源電力消納途徑，即可再生能源的社區選擇集合制度。社區選擇集合又可以稱為“社區選擇能源”（CommunityChoiceEnergy），“市政集合”（MunicipalAggregation），“政府集合”（GovernmentalAggregation），“電力集合”（CommunityAggregation），是指地方政府或者政府機構將特定行政區域內的所有電力消費者集合在一起，與電力供應商簽訂可再生能源電力的供應協議。通俗來說，社區選擇集合類似于團購，由地方政府來將所有的消費者的購買意愿集合在一起，統一與電力供應商簽訂協議，從而避免電力供應向可再生能源轉換所帶來的巨大交易成本。

CCA政策的發展經歷了一段較長的時期，早在1999年，馬薩諸塞州就出臺了允許開展該項目的法律。目前，通過法律允許地方開展CCA項目的州包括加利福尼亞州（2002年制定，2011年修改）、伊利諾伊州（2009年）、俄亥俄州（1999年）、馬薩諸塞州（1999年）、新澤西州（2003年）、紐約州（2014年）以及羅德島州（2002年），僅2016年，社區選擇集合項目就向3300萬電力用戶售出了87億千瓦時的可再生能源電力。在最初制定CCA相關法律時，馬薩諸塞州的目的并非是為了實現可再生能源電力的消納，而是為了提高社區的議價能力，確保社區能夠獲得較為優惠的電價，但是隨著時間進展，CCA逐漸成為一種在不顯著增加居民用電成本的前提下增加可再生能源電力在電力市場中比例的手段。

具體來說，CCA項目的操作通常遵循以下步驟：

首先，需要制定相應的法律進行授權。州必須通過立法授權地方政府開展CCA項目。例如，馬薩諸塞州于1997年通過了《關于重建電力產業、規范電力和其他服務以及促進消費者保護的法案》(AnActRelativetoRestructuringtheElectricUtilityIndustryintheCommonwealth,RegulatingtheProvisionofElectricityandotherServices,andPromotingEnhancedConsumerProtectionsTherein)，對CCA政策進行了規定。該法第247條規定，“特此授權在州內共同行動的任何市政當局或任何一組市政當局在其邊界內匯總有關電力消費者的電力需求；但是，如果由現有的市政公司提供服務，則該市政公司或市政當局不得匯總電力需求。市政當局或市政集團可以對零售電力客戶進行分組，以便為這些客戶征集電力和能源服務的投標、經紀人和合同。市政當局或市鎮集團可以簽訂服務協議，以促進電力和其他相關服務的銷售和購買。此類服務協議可由單個城市，城鎮，縣或一組城鎮，縣組成。”又如，加利福尼亞州2002年在《公共設施法典》（PublicUtilitiesCode）中增加了第366條的內容。該條（c）（1）款規定，“盡管有第366條的規定，特此授權社區選擇集合人匯總其管轄范圍內電力消費者的電力需求，以減少消費者的交易成本，保護消費者，并利用合同談判。如果該需求由第9604節（d）部分所定義的當地公共電力公司提供，社區選擇集合人不能集合電力需求。社區選擇集合人可以將零售電力客戶分組以招標和招攬經紀人為這些客戶提供電力和能源服務。社區選擇集合人可以簽訂服務協議，以促進電力和其他相關服務的銷售和購買。這些服務協議可以涵蓋一個單獨的市或縣，一個市和一個縣，一組市，市和縣的組合或一組縣。”

其次，在州的法律授權之下，地方政府通常需要啟動一個投票程序，決定是否啟動CCA項目。例如，馬薩諸塞州要求，鎮可以通過鎮會議或鎮議會的多數票授權來啟動匯總電力需求的程序。市可以通過市長或計劃D或計劃E城市的城市管理者批準，啟動市議會的多數票投票程序。兩個或兩個以上的市政局可以作為一個團體共同啟動一個集合程序，但是每個市各自進行多數投票來授權匯總。在確定啟動程序之后，必須確立一個社區選擇集合人作為組織者來推動社區選擇集合項目，社區選擇集合人可以是政府部門，也可以是獨立的第三方機構。例如，加利福尼亞州2002年法律規定，社區選擇集合人可以是市縣的管理委員會，或者多個市縣的聯合管理機構。2011年法律修改之后，加利福尼亞州又修改了這一條規定，增加了加利福尼亞州的地區公共管理機構。

再次，電力終端用戶具有是否參與項目的選擇權，但是在選擇權上有兩種不同的規則，即“自動加入”（Opt-out）和“主動加入”（Opt-in）規則。絕大多數州都采用“自動加入”（Opt—out）規則，即CCA項目一旦啟動，項目覆蓋范圍內的所有電力終端用戶自動加入CCA項目，而如果用戶不愿意加入到CCA項目之中，必須通過書面或其他方式明確表示不加入項目，而自行選擇電力供應商。因此，社區選擇集合人必須公布詳細的項目信息，以供用戶進行選擇。例如，馬薩諸塞州法律規定，“社區選擇集合人有責任在自動注冊之前充分告知參與的用戶將自動注冊，并且他們有權選擇退出項目而不受處罰。此外，此類披露應突出說明所有要求的費用，并應包括標準的費率，如何獲取，以及可以不參與而不受處罰的事實。應免費向任何公民提供一份有效的包含所有供應方案的清單，這一清單應當包括價格和產品的比較。”羅德島州2002年法律的規定與馬薩諸塞州基本相同，也要求社區選擇集合人進行充分告知并提供相應的可供比較的清單。加利福尼亞州2002年法律規定，“社區選擇集合人應在開始自動注冊之日起的兩個月或60天內至少兩次向參與用戶充分告知信息。可以在結算時同時進行。在自動注冊后，社區選擇集合人應該在不少于兩個結算周期中繼續通知以下內容：①客戶將自動注冊，并且客戶有權選擇退出社區選擇集合項目而不會被處以罰款。②所提供服務的條款。通知可以包括但不限于直接郵寄給客戶，或合并在供水，下水道服務或其他公共服務賬單之中。也有少數州允許采用主動加入規則，例如俄亥俄州法律就允許地方政府采用主動加入規則，即需要用戶明確同意加入CCA項目。但是實踐表明，主動加入規則的效果要遠遠差于自動加入規則，所以，越來越多的項目采用自動加入規則。

在確定了所有參與項目的客戶之后，社區選擇集合人會與發電商進行談判，最終確定服務的期限和費率。CCA項目通常會有較長的服務期限和較高的折扣率，從而在增加可再生能源消費比例的同時減少消費者負擔。此外，CCA項目也會提供不同比例的可再生能源類型，以供消費者選擇，基于參與人數的區別，可再生能源比例的提升并不必然導致價格的增加，甚至還可能會降低。例如，加利福尼亞州2008年第一個CCA項目“馬林清潔能源”（MarinCleanEnergy，MCE）項目涵蓋了包括馬林縣在內的12個縣市，為加入項目的消費者提供多種不同的電力供應方案，包括包含22%可再生能源的PG&E方案，包含50%可再生能源的“馬林清潔能源淺綠”（MCELightGreen）方案，包含100%可再生能源的“馬林清潔能源深綠”（MCEDeepGreen）方案以及包含100%本地太陽能電力的“馬林清潔能源當地太陽能”（MCELocalSol）方案。按照測算，標準條件（每月使用500kwh電力）下四種不同方案的平均月總成本分別是89.42美元、87.32美元、92.40美元以及119.32美元。其中，50%可再生能源電力供應并沒有導致用戶用電成本上漲，反而在四種方案中最低，而使用100%可再生能源電力也沒有導致總成本的大幅度提高。在加利福尼亞州另一個CCA項目“索諾瑪清潔電力”（SonomaCleanPower）項目中情況也同樣如此。該項目提供三種方案，含有28%可再生能源電力的PG&E項目標準條件下總成本為100.26美元，含有33%可再生能源電力的“初綠”（CleanStart）項目標準條件下總成本為95.57美元，而含有100%可再生能源電力的“永綠”（EverGreen）項目總成本為113.07美元。

無論是對可再生能源電力供應商、消費者，還是對州和地方政府來說，社區選擇集合制度都是一種創造性的制度設計。對于可再生能源電力供應商來說，社區選擇集合降低了交易成本，為其提供了大量潛在客戶，從而確保其能夠準確評估未來的收益。而對于消費者來說，社區選擇集合制度節約了大量的成本，使得消費者能夠更加容易獲得可再生能源電力，將環境保護納入日常生活之中，在不顯著提高生活成本的前提下實現對環境保護的貢獻，因此，選擇退出CCA項目的用戶往往低于預期，絕大多數用戶都會選擇加入CCA項目。例如，伊利諾伊州NIMEC項目為超過95個市縣提供服務，項目成員已經超過150萬人，只有1%到5%的用戶選擇提出項目，每年節約1.75億美元，為每戶家庭節約150美元到350美元成本。又如，馬薩諸塞州“梅爾羅斯社區能源集合”（MelroseCommunityEnergyAggregation，MCEA）項目則在2016年為該市節約了20萬美元的成本并且增加了2900兆瓦時的可再生能源電力消費。而對于州和地方政府來說，CCA項目能夠有效增加可再生能源電力份額，為實現可再生能源配額奠定基礎。僅僅2015年一年，全美CCA項目就為190萬用戶出售了740萬兆瓦時可再生能源電力。

總的來說，社區選擇集合是一種簡單而有效的制度設計。通過社區選擇集合，地方政府實際上創造了一種能夠與電力供應商進行博弈的市場力量，在實現可再生能源電力消納的同時，避免了對電力供應商和消費者利益造成損害，因此獲得了普遍的歡迎。盡管一些地區的CCA項目面臨著成本上升的問題，從總體上來看，CCA項目仍然有較大的發展前景。

三、CCA制度對解決可再生能源

配額制構建中消納問題的啟示

對于可再生能源電力消納來說，最為關鍵的問題是為發電企業、電網企業以及電力用戶提供有效的激勵，確保供需平衡，這就要求基于可再生能源市場的特點進行更加精巧的制度設計，而不是完全依賴于強制性的行政安排。可再生能源投資的特點在于投資主要集中于建設以及運營的早期，一旦設施投入運營，就不需要或者只需要支付很少的燃料成本，因此，企業在前期需要進行較大的投資。此外，由于能源密度較低，發電企業回收固定成本的周期較長，特別是風電和光伏發電項目，投資回收期可以達到20年。基于這兩方面原因，對于發電企業來說，其在投資可再生能源電力之初就需要穩定的市場預期，即市場能夠穩定、健康地運行足夠長的時間，從而能夠降低折舊率，提高利潤率。而電網企業和電力用戶則希望可再生能源電力的價格能夠盡可能降低，以減少上網和消納的成本。由于可再生能源電力相對于傳統電力價格較高，在沒有補貼的情況下，可再生能源電力在電力市場上沒有與傳統能源電力競爭的能力。例如，上海市在2005年制定《上海市綠色電力認購營銷試行辦法》，鼓勵用戶以加價認購的方式購買綠色電力。但是在實踐中，由于每度綠色電力價格要高于常規能源電力0.53元，上海市綠色電力認購一直遇冷。2006年上海市電力公司向風電公司訂購電量4830萬度，加上2005年結轉電量1618.5萬度，當年可供銷售的綠電量達到6448.5萬度，而認購的數量還不到電力公司能提供風電的23%。綠色電力遇冷表明，完全依靠環境教育和道德鼓勵并不能實現引導消費者轉向綠色電力消費的目標。正因為如此，《可再生能源電力配額制通知》沒有規定電力零售市場消費者承擔消納義務，而是將義務主體規定為電力批發市場購電的電力用戶和擁有自備電廠的企業。

雖然行政主體可以對電網企業和電力用戶施加義務，但是并未創造出真實的市場需求，大量的個人用戶并未參與到可再生能源電力的消納中來，可再生能源的市場規模也無法進一步擴大。因此，對于地方政府來說，要將發展可再生能源的政策目標與可再生能源市場化發展結合起來，就必須避免完全地依賴行政力量推動可再生能源市場發展。否則，一旦政策目標和方向發生變化，整個市場就會受到巨大的沖擊。因此，《可再生能源電力配額制通知》雖然圍繞配額制建立了一套完整的義務體系，但是其實際效果，省級人民政府執行的力度，以及電網企業和電力用戶的反應都處于不確定之中。因此，為了消除可再生能源配額制中電力消納的不確定性，可以考慮通過需求側的改革來保證可再生能源的消納，這就需要進一步挖掘可再生能源電力市場，特別是當地市場的消費潛力。

美國CCA制度實際上給我國解決可再生能源配額制構建中的電力消納問題提供了一種可供借鑒的思路，即通過行政手段集合零售用戶的電力負荷來挖掘電力零售用戶的消費潛力。需要注意的是，美國的制度的創新點并非在于對零售電力消費需求的集合，而是在于通過行政手段和自動加入的制度設計降低了集合的經濟成本。上海市綠色電力認購的問題就在于忽視了制度中的巨大交易成本。零售電力消費者的特點在于數量眾多且電力消費量較低，如果采用主動加入規則，由發電企業或者電網公司與消費者分別進行談判，必然會導致巨大的交易成本，從而導致整個制度的失敗。美國CCA制度的特點在于通過地方立法和民主程序啟動CCA項目，一旦項目啟動，區域內的所有電力用戶將自動加入該項目。對于個人來說，加入程序的便利和退出程序的繁瑣實際上起到了潛在的引導作用，使得大多數用戶最終都自動加入到該項目，最終實現了消費者和電力供應商的共贏。地方政府也從CCA項目中獲益良多，通過可再生能源消納量的增加實現了增加可再生能源在能源消費中比例的目標。

從我國的實際情況來看，借鑒CCA項目的經驗存在理論上的可行性。CCA項目的優勢在于其并非國家尺度，而是地方尺度，這意味著CCA項目可以更好地與地方的政治、經濟和文化發展水平相契合。我國東部和中部地區人口稠密，有大量省市具有較高的經濟發展水平，電力需求旺盛。可以考慮以試點方案的形式在部分省市開展此類項目，通過聚集可再生能源零售電力需求的形式實現對可再生能源電力的消納。在這一過程之中，需要發揮政府的主導作用，通過政府的介入來降低交易成本，并根據地方的實際發展水平為消費者提供具有不同價格和“傳統能源/可再生能源”比例的電力供應方案，從而在不顯著提高電價的前提之下提高可再生能源電力的消費比例，為實現可再生能源配額制提供有力的支撐。

誠然，理論上的可行性并不能保證項目實施過程的一帆風順。引入CCA項目的潛在阻力之一在于民眾的參與意愿不足。這種不足的直接原因體現為價格因素。上海市綠色電力認購遇冷的經驗告訴我們，民眾購電時對價格因素的考量要大于對環境因素的考量。在目前的科技水平下，可再生能源的發電成本高于傳統能源，這些額外成本如果完全由政府或發電、輸電企業承擔，則可再生能源發電產業不可能實現持續發展。額外成本必須被分攤到終端消費者身上。電能是人們日常生活中最常使用的二次能源，即便每度電只提價1毛錢，積少成多的影響也是不可忽視的。CCA項目或許可以最大程度地降低這種負面影響，但始終不能完全消除綠電在價格上的劣勢。“自動加入”（Opt-out）模式試圖通過更加復雜的退出機制減少公眾的退出幾率，但這無法攔住經濟利益至上的消費者。要從根源上克服這種潛在阻力，提升公眾對CCA項目的接受度，需要公眾觀念和價值層面的轉變。首先，讓公眾的關注重點從“能源價格問題”轉向“能源問題”。電能與人們的生產生活密不可分，但電能的生產過程卻被隱藏在電網的另一端。電能本身看起來似乎是一種清潔能源，但其傳統生產過程的非清潔性卻沒有引起人們的足夠重視。人們需要認識到常規能源發電是不可持續的，會對環境帶來極大負面影響的。轉向可再生能源的能源結構轉型是大勢所趨。能源問題不像能源價格問題那樣直接而明顯地影響人們的日常生活，但實際上更為嚴峻。其次，讓公眾認識到自己并非純粹的成本分攤者，而是項目的實際受益者。可再生能源的開發利用不僅會伴隨著額外的經濟成本，更能帶來環境效益。而CCA項目能夠將分攤到個人的經濟成本降到最低，公眾可以通過積極參與CCA項目收獲更大的環境效益。再次，讓公眾感受到自己并非能源問題的旁觀者，而是能源決策的參與者。公眾對于參與此類社會事務的觀念轉變可以通過上述兩方面得到促進，政府要做的就是為公眾參與提供必要條件，避免可再生能源政策的制定和可再生能源產業的開發在“信息真空”中開始，確保公眾的意見得到聽取和反饋。得到公眾認可的立法和政策會遭遇相對較低的執行阻力，對實際執行有積極作用的CCA項目也會得到更多的響應。

總而言之，可再生能源具有與傳統能源完全不同的特點。基于可再生能源的特點，必須進行與傳統能源供給與消費完全不同的制度設計，而不能完全依賴于政府主導與電網的計劃分配。國家發展可再生能源產業的最終目標是提高可再生能源在能源消費中的比例，也就是說，評價可再生能源產業發展是否成功的標準，最終必須落在消費上，這就要求我國積極探索可再生能源電力的需求側改革。CCA制度為我們提供了一種可行的、地方主導的、糅合行政和市場工具的解決方案，無論是否采用與之類似項目，CCA制度都提醒我們需要謹慎考慮可再生能源消費中的“政府—市場—公眾”關系。