“依據《中華人民共和國稅收征收管理法》第六十二條，限你單位于接到本通知之日起15日內按照規定辦理納稅申報并繳納稅款。”4月29日，來自內蒙古包頭市土默特右旗稅務局的一紙《稅務事項通知書》，讓多家領跑者企業負責人措手不及。而就在此前不久，包頭市石拐區的多個領跑者項目也收到了同樣的“補稅令”。

“4年前招標時，市政府明明承諾了免稅，怎么現在又讓補繳？”

“太憋屈了！項目招標結束到現在已經干了4年，這會兒卻來通知我們補稅，而且還要交滯納金。”

“我們公司的項目還沒并網，到現在沒有一分錢利潤，進退兩難，壓力很大。”

面對突如其來的“補稅令”，多家企業負責人向記者倒起了苦水。

包頭市采煤沉陷區100萬千瓦光伏示范基地，是西部大開發重點工程和內蒙古自治區成立70周年獻禮項目。包頭市政府稱其具有“提高包頭市新能源占比、加快當地經濟轉型發展步伐、提高采煤沉陷區土地綜合利用價值”的重要意義，并“積極爭取、全力引進”。如此“明星項目”，為何如今卻讓一眾企業叫苦不迭。包頭市政府當初是否作出過“免稅”承諾？地方稅務局如今要求補繳稅費又是否合理？帶著這些疑問，5月28日，記者來到了包頭市光伏領跑者示范基地。

稅務局認定政府承諾無效并要求補稅

包頭光伏領跑者基地地處連綿起伏的大青山腹地，與記者此前見到的多數集中式光伏電站整齊連片的布局不同，這里的一組組光伏板散落山間，多則十幾排，少則只有三五排。

“這個地方地質條件惡劣、施工難度極大，建電站的時候騾子、人工砸石都用上了，光伏板之間還用很多電纜進行連接，成本特別高，工期也比常規項目長了不少。”在土默特右旗的一個項目現場，開發企業負責人蘇某坦言，“如果相關部門早點明確要交稅，我們完全可以早做打算，說不定都不會參與項目建設了。”

據悉，包頭市采煤沉陷區100萬千瓦光伏示范基地屬國家第二批光伏發電“領跑者”計劃。根據規劃，土默特右旗和石拐區各建設50萬千瓦。基地已于2016年完成招標，由特變電工、國家電投、阿特斯、英利能源、浙江正泰等12家企業進行開發。截至目前，實現并網65.5萬千瓦。

在項目招標之初的2015年12月，包頭市政府便簽發了《關于包頭市采煤沉陷區先進技術光伏產業示范基地土地供應條件的承諾函》，明確指出“在現有稅收政策條件下，基地項目流轉用地不征收耕地占用稅和土地使用稅”。

然而時隔4年，土默特右旗和石拐區兩地稅務部門均向開發企業下達了補稅通知書。既然市政府承諾在前，地方稅務局為何現在卻要催繳稅款？記者首先來到土默特右旗稅務局了解情況。

“市政府沒有減免企業稅收的權限。”知悉記者來意，稅務局工作人員焦雪清給出了這樣的解釋。他告訴記者，稅務局此次要求企業補稅，遵循的是2015年7月內蒙古財政廳、地方稅務局聯合頒發的《關于明確光伏發電耕地占用稅政策的通知》，單位和個人從事集中式地面并網光伏電站建設占用耕地或其他農用地的，無論永久占地還是租賃占地，均形成建房或從事非農業建設的事實，應當征收耕地占用稅。

按照焦雪清的說法，稅務局師出有名，市政府承諾無效。對此，包頭市政府又作何回應？記者趕往包頭市政府，希望進一步了解相關事宜。但包頭市發改委相關部門多位工作人員均表示，當初負責光伏領跑者招標的工作人員已經調離，自己并不了解具體情況。隨后，記者輾轉聯系到包頭市發改委某不愿具名的工作人員。該工作人員坦言：“最早市政府的確給出過承諾，現在也是認可這個承諾的。企業也向市發改委反映過稅務局要求補繳稅款的情況，我們正在從市級層面協調推動事情的解決。”

征稅時間、標準等多項細節存爭議

“協調推動”暫無定論，但隨著時間的推移，企業需要繳納的滯納金卻在不斷升高。

石拐區5家領跑者項目開發企業相關負責人均告訴記者，從2016到2019年，地方稅務局從未告知企業需要申報繳納耕地占用稅，直到今年3月才下發繳稅通知書。“如果承諾無效，稅務機關為何不早點說？2016年招標結束，2018年正式拿到占用耕地的相關手續，每天萬分之五的滯納金，雪球越滾越大。”其中一家企業負責人王某給記者算了一筆賬，按原定計劃，項目約10年可收回投資成本，一旦補交稅款和滯納金，“回本周期還要再增加兩年”。

據記者了解，目前，共有10家企業涉及耕地占用稅和土地使用稅補繳問題。耕地占用稅按應稅面積一次性繳納，離城市較近的石拐區稅額為40元/平方米，離城市較遠的土默特右旗為25元/平方米。按照企業測算，10家企業需要補繳的稅款疊加滯納金合計超2億元。

另據介紹，雖然兩地稅務局參照的是同樣的征稅文件，但在計算方式上卻不盡相同。土默特右旗稅務局要求企業自行計算應稅面積，但計算方式并不明確。“以光伏面板陰影面積為例，先不說地形陡峭難以測量，不同時間太陽照射角度不同，投影面積也不一樣，到底應該按照幾點鐘來測量合適？”蘇某有些無奈地反問記者。

而石拐區5家企業的問題更為棘手，其中一家企業負責人孟某告訴記者：“此前公司已經申報了應稅面積，但區稅務局不同意，讓我們按照土地批復面積計算，這里面包括面板陰影面積、道路、線塔、箱變和種樹面積，比實際使用面積要大得多。”

除應稅面積外，征收標準也存在爭議。石拐區稅務局工作人員張某表示，2019年9月《中華人民共和國耕地占用稅法實施辦法》正式實施，根據《辦法》，土默特右旗稅額由此前的25元/平方米下調至22元/平方米，石拐區由40元/平方米下調至37元/平方米，包頭市光伏領跑者項目的占地時間橫跨“新法”和“舊法”，具體征稅標準應按時間段分開計算。但在采訪中，兩地企業負責人均表示，稅務局并非“分段計算”，而是要求按照原標準繳稅，“就是按貴的標準計算”。

免稅承諾是否有效？

根據國家能源局發布的《關于推進光伏發電“領跑者”計劃實施和2017年領跑基地建設有關要求的通知》，基地場址必須屬于國家允許建設光伏電站的土地，產權清晰，土地流轉價格較低（或不收取土地租金的國有未利用土地）。基地所在市（縣）政府應確認基地光伏陣列所占用土地屬于不征收城鎮土地使用稅和耕地占用稅范圍。對此，陽光時代律師事務所律師葛志堅表示：“國家層面的意思是讓地方政府去找一塊免征、減征耕地占用稅的地方，而不是找一塊地方不收稅。”

基于目前包頭市政府、地方稅務局和開發企業三方面臨的問題，葛志堅指出，在法律上，政府免稅承諾是行政允諾行為，紅頭文件并沒有法律效力。企業在建設前也應該做好盡職調查。地方政府無權進行稅務減征和免征，法院可以判定承諾無效。但葛志堅同時表示，對于因此給企業造成的損失，可以根據政府允諾的情況、過錯程度，以及投資人是否進行了審慎調查等具體情節進行裁定。

如葛志堅所言，如果從法律層面來說，政府的紅頭文件不具備法律效力，那么政府的承諾到底該扮演怎樣的角色呢？2018年10月30日，時任國家能源局新能源和可再生能源司副司長梁志鵬在國家能源局例行新聞發布會上曾針對第三批光伏領跑者項目明確指出，在降低土地成本、減少不合理收費、要求電網公司配套建設送出工程、全額消納光伏發電量等方面，各個地方政府都作出了相關承諾。但在總體建設推進過程中，也有部分基地承諾的條件面臨改變的可能。對此，國家能源局持續督促檢查，予以指導，要求改正。“總的要求，就是承諾的政策條件需要兌現。”

光伏復合用地征稅標準有待明確

除政府承諾能否兌現外，企業糾結之處還在于光伏復合用地的稅收適用政策尚不明晰。“我們將光伏板支架高度提升到了1.5米。目的就是為了不破壞耕作層、不影響灌木林的正常生長，不影響農、牧、林業發展。因此，項目用地應該被認定為光伏復合用地。”蘇某說。

“按邏輯來說，光伏復合用地沒有改變土地性質，就不涉及建設用地問題。據我了解，中西部地區要收耕地占用稅，而東部地區將其區別于傳統建設項目，征稅較少，這屬于地方的裁量權。”葛志堅進一步表示，光伏復合用地作為國家推薦的一種新型用地方式，法律并未明確是否需要繳納耕地占用稅，應按什么標準繳納，這給地方政府留下了解釋空間。

“光伏+農林業的開發模式，在解決用電問題的同時，帶動了周邊就業，產生了良好的社會效益、經濟效益和環境效益。”在今年全國兩會上，全國政協委員、正泰集團股份有限公司董事長南存輝在提案中表示，由于農林光互補電站用地多為劣質土地，山地、鹽堿等地土地改良往往需要3-5年時間才能產生收益，一定程度上增加了企業經營負擔和成本，而目前我國暫無明確針對農林光互補光伏項目涉及土地改良的扶持政策和指導性意見。他建議，對農林光互補項目等具有生態效益的光伏發電項目，給予減免或按點征收耕地占用稅等稅費。

當前，基于項目運行現狀，企業希望政府可以遵照此前承諾，免收、減收項目的耕地占用稅和土地使用稅，或不收滯納金。上述包頭市發改委工作人員指出，市政府對此高度重視，正協同相關部門研究采用“先征后退”的方式予以解決。對于具體解決方案和相關爭議問題，記者已致函包頭市政府，但截至記者發稿，尚未得到明確回復。

另一方面，土默特右旗稅務局相關負責人明確表示，稅務局正在研究相關的處罰措施，若企業不能按時繳納稅款和滯納金，將凍結其銀行賬號甚至給予更重懲罰。

對于事件的后續進展，本報將持續關注。

評論：是誰讓好政策淪為空頭支票

包頭市土默特右旗和石拐區稅務機關日前強勢“否決”市政府免稅承諾，要求此前“受惠”的10家光伏企業補繳土地稅，讓當地政府的承諾成了“空頭支票”，多方蒙損。

卷入風波的項目在新能源行業內地位特殊，它們都隸屬于我國第二批光伏“領跑者”項目之一的包頭市采煤沉陷區光伏領跑示范基地。此類示范基地旨在通過同步建設光伏基地，以及林光互補、景觀建設等生態恢復措施，達到綜合治理采煤沉陷區的效果。作為采煤沉陷區綜合治理的一個重要創新，類似的領跑基地在山西大同、內蒙古烏海、山東濟寧等多地均有布局。包頭市政府對其更是寄予厚望，在官方介紹中，該項目獲得了極高評價——“使當地采煤沉陷區由‘包袱’變成‘財富’，主導產業布局由‘地下’轉到‘地上’，發展方式由‘黑色’變成‘綠色’，讓資源城市實現轉型”。但這一本應由各方齊心協力、共同推進的好項目，如今卻落到政府食言、企業受損的“雙輸”境地，絕對不是各方想看到的結果。

放眼全國，在推動采煤沉陷區領跑者項目落地方面，耕地占用稅減免一直是各地政府手中極具吸引力的橄欖枝。尤其是對于占地面積普遍較大的集中式光伏項目來講，減免土地稅具有立竿見影的激勵效果。包頭市政府作出免稅的承諾，在相當程度上表明了其積極推動項目落地、落實的態度和誠意。但問題的癥結也恰在于此，即根據相關稅收政策，包頭市政府是否有“免稅”權限，以及作出的承諾是否有實效。

一系列疑問由此而生：在2015年7月內蒙古財政廳、地方稅務局就已發文明確應征收耕地占用稅的背景下，包頭市政府于2015年12月作出的“免稅”承諾，是“明知不可為而為之”，還是另有隱情？“免稅”承諾早在2015年就已作出，但土默特右旗和石拐區稅務機關直到今年3—4月才下發相關繳稅通知，前后歷經近5年時間，稅務機關的反應為何如此“遲鈍”？

另外，土默特右旗是包頭市下轄行政區，其稅務機關都能夠意識到“市政府無權決定免稅與否”，業務能力理應更強的包頭市層面稅務機關為何未能及時發現問題，并采取糾錯措施，避免事態進一步惡化？

無論問題產生的真實原因是什么，光伏領跑示范基地所遭遇的“補稅”風波，暴露出相關政府部門存在一連串的協調、管理等問題。

跳出包頭看行業，此次事件也給光伏行業的法規政策制定及執行，提供了一個生動案例。包頭市采煤沉陷區光伏領跑示范基地，屬于“林光互補”范疇，具有良好的社會效益、經濟效益和環境效益，是一種新型的土地綜合利用方式。在光伏行業，類似的應用方式還有“農光互補”“漁光互補”等。但針對此類光伏復合用地方式，法律層面并未明確是否需要繳納耕地占用稅，以及按何種標準繳納，這給地方政府留下自由量裁空間。在此背景下，各地政府部門間如何更好地協作，顯得尤為重要。否則就會自相矛盾、陷入被動。

臨難不避、實干為要。包頭光伏領跑基地出現的征稅問題并非個例。作為新業態、新形式，光伏領跑者項目目前在多地均暴露出不少問題：有的企業低價中標后中途退出，有的地方政府大搞暗箱操作，有的政府承諾難兌現，有的兌現走了形……問題的解決、堵點的疏通，都離不開當地政府各部門乃至國家主管部門的積極作為。

行百里者半九十。領跑者基地建設是多地政府工作中的重點、亮點，民眾期望值大、輿論關注度高。包括包頭基地在內，全國目前有多個領跑者基地建設已近尾聲，但項目的建設只是一個起點，要讓好項目發揮好作用，仍需能源主管部門通盤考慮、善始善終，唯有如此，才能將領跑基地打造成多方共贏的品牌項目。