今年上半年，國(guó)內(nèi)地面光伏電站新增11.23GW，同比增長(zhǎng)110%。雙碳目標(biāo)催促以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)快速落地，但與數(shù)字上的繁榮相較，現(xiàn)實(shí)的“熱鬧”卻讓不少企業(yè)進(jìn)退兩難，快速發(fā)展的背后暗藏著諸多問(wèn)題及風(fēng)險(xiǎn)。

在分析了可再生能源發(fā)展面臨的形勢(shì)后，8月，工信部、市監(jiān)局、國(guó)家能源局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈協(xié)同發(fā)展的通知》，明確要優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，規(guī)范市場(chǎng)秩序，支持各類市場(chǎng)主體平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，引導(dǎo)各類資本根據(jù)雙碳目標(biāo)合理參與光伏產(chǎn)業(yè)。在光伏發(fā)電項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)中，不得囤積倒賣電站開(kāi)發(fā)等資源、強(qiáng)制要求配套產(chǎn)業(yè)投資、采購(gòu)本地產(chǎn)品。

9月，在國(guó)家能源局召開(kāi)的8月份全國(guó)可再生能源開(kāi)發(fā)建設(shè)形勢(shì)分析視頻會(huì)上，再次明確要進(jìn)一步抓好有關(guān)問(wèn)題整改落實(shí)，對(duì)配套建設(shè)制造產(chǎn)業(yè)增加新能源企業(yè)負(fù)擔(dān)問(wèn)題、未做好部門協(xié)調(diào)情況下項(xiàng)目搶建問(wèn)題要抓緊組織整改，并舉一反三。

國(guó)家層面的多次強(qiáng)調(diào)也從側(cè)面說(shuō)明了配套產(chǎn)業(yè)問(wèn)題的嚴(yán)重性以及普遍性。隨著不斷上升的發(fā)電需求，對(duì)于正式進(jìn)入平價(jià)、進(jìn)行激烈市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的光伏產(chǎn)業(yè)來(lái)講，此類問(wèn)題更需要持續(xù)得到整治，不然貽害無(wú)窮。

但細(xì)究光伏配套產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)的參與者，政府、投資商、設(shè)備制造商各有各的算盤，在一個(gè)多方博弈過(guò)程中，勢(shì)力不均等是無(wú)法取得平衡的，在政策的支撐以及資本的角逐下甚至頻現(xiàn)“獅子大開(kāi)口”項(xiàng)目。

值得注意，近日，云南省硯山縣人民政府發(fā)布公告宣布撤銷今年8月下發(fā)的《硯山縣新能源項(xiàng)目?jī)?yōu)選投資開(kāi)發(fā)主體配置公告》，并取消原公告開(kāi)發(fā)主體資格，開(kāi)啟重新招標(biāo)，將項(xiàng)目規(guī)劃規(guī)模由187.5萬(wàn)千瓦下調(diào)至182.5萬(wàn)千瓦，并取消“開(kāi)發(fā)權(quán)必須對(duì)應(yīng)100億元及以上的產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目的固定資產(chǎn)投資”的申報(bào)條件。但“推動(dòng)延鏈、補(bǔ)鏈、強(qiáng)鏈實(shí)現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的能力”、“帶動(dòng)當(dāng)?shù)叵冗M(jìn)裝備制造及配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力”及“企業(yè)自愿提供包括可體現(xiàn)企業(yè)投資實(shí)力和有利于推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、帶動(dòng)地方國(guó)有企業(yè)發(fā)展的能力”三項(xiàng)在重點(diǎn)評(píng)分指標(biāo)中占比權(quán)重最高。

地方政府vs企業(yè)：有指標(biāo)沒(méi)環(huán)境

在未達(dá)成平價(jià)前，光伏產(chǎn)業(yè)由國(guó)家管理扶持以及補(bǔ)貼，能夠“集中力量辦大事”；現(xiàn)階段，無(wú)論是簡(jiǎn)政放權(quán)，將光伏電站管理權(quán)限下放至省級(jí)主管部門，還是對(duì)地方而言，更能結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展情況制定符合實(shí)際情況的政策，引導(dǎo)各地依據(jù)條件健康發(fā)展，地方政府都切實(shí)成為了光伏管理的主導(dǎo)。

過(guò)去十幾年的發(fā)展過(guò)程中，在部分地區(qū)政府扶持以及企業(yè)大力發(fā)展之下，中國(guó)光伏制造產(chǎn)業(yè)在中國(guó)的遼闊疆域里已根據(jù)原料資源、營(yíng)商環(huán)境、交通運(yùn)輸、技術(shù)發(fā)展構(gòu)建起了相對(duì)完整的產(chǎn)業(yè)鏈版圖，上游制造主要分布在云南、內(nèi)蒙古和新疆，下游布局在江蘇、浙江沿海及安徽。

同時(shí)地面光伏電站的裝機(jī)量也依照各省光照條件做出大致劃分，但各省發(fā)展步伐不一，在2022年上半年，安徽、湖北、貴州三省裝機(jī)量大于100萬(wàn)千瓦，領(lǐng)跑地面電站裝機(jī)量。

今年年初25省市發(fā)布新能源作為2022年重點(diǎn)任務(wù)，無(wú)論是對(duì)于擁有多家制造企業(yè)的省份，還是對(duì)于大規(guī)模電站裝機(jī)的省份，在雙碳目標(biāo)下，光伏裝機(jī)都是重點(diǎn)項(xiàng)目。各省在面對(duì)光伏項(xiàng)目的配套產(chǎn)業(yè)方面態(tài)度不盡相同，但亦有共通之處。

筆者整理了近一年各省關(guān)于光伏配套產(chǎn)業(yè)的明文政策。

可以看出，近一年，多省發(fā)改委、能源局在紅頭文件中明確表示，不得將配套產(chǎn)業(yè)作為項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)的門檻，包括寧夏、陜西省、山西省、江西省等，其中有一個(gè)特殊事件為：去年河南省面對(duì)商丘市下文中的強(qiáng)制配套產(chǎn)業(yè)政策緊急下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化可再生能源項(xiàng)目建設(shè)環(huán)境切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的通知》，對(duì)部分地方政府的行為進(jìn)行規(guī)范。

除了規(guī)定不得配套產(chǎn)業(yè)的省份外，部分省份用詞曖昧卻指向明確，如：自愿提出合理方案、以資源換產(chǎn)業(yè)、構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈、制定經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)指標(biāo)等；更有省份將產(chǎn)能配套及項(xiàng)目置換光伏電站規(guī)模明確標(biāo)出，彼時(shí)湖北省標(biāo)準(zhǔn)是1GW項(xiàng)目指標(biāo)大約對(duì)應(yīng)10億元投資總額，現(xiàn)今山西省10億元大致對(duì)應(yīng)300MW光伏裝機(jī)規(guī)模，產(chǎn)業(yè)配套指標(biāo)進(jìn)一步膨脹。

而在省級(jí)文件之下，各市、縣又各有要求。尤以云南為例，盡管7月省級(jí)下發(fā)通知要求各州市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，但顯然并未起到強(qiáng)制作用，各地政府仍將產(chǎn)業(yè)配套明碼標(biāo)價(jià)給新能源投資商，并未給予投資商商量的余地。

據(jù)悉，西藏因日照時(shí)間較長(zhǎng)，項(xiàng)目收益率目前全國(guó)最高，青海、內(nèi)蒙古、寧夏等省份光伏項(xiàng)目能獲得高于8%的收益率。而云南省投資收益率在7%左右，部分地區(qū)還達(dá)不到這種資源標(biāo)準(zhǔn)，扣除電價(jià)分成及碳收益分成，企業(yè)收益率會(huì)大額縮水。項(xiàng)目落地還面臨建設(shè)環(huán)境復(fù)雜、工程量較大等問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上疊加以億為單位的固定資產(chǎn)投資或產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目支持當(dāng)?shù)匕l(fā)展，投資企業(yè)承受較大壓力。

但在高壓之下，仍有大量企業(yè)或主動(dòng)或被迫參與到光伏裝機(jī)指標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)中。跨界光伏的山東魏橋創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司曾中標(biāo)配套100億元及以上的產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目固定投資的硯山縣項(xiàng)目。蒙自縣項(xiàng)目由新疆粵水電能源、中電建新能源中標(biāo)，將在項(xiàng)目所在地引入千萬(wàn)級(jí)配套資產(chǎn)投資。

賽拉弗能源集團(tuán)、國(guó)電電力發(fā)展股份有限公司、廣東能源集團(tuán)貴州有限公司3家公司成為云南廣南950MW項(xiàng)目?jī)?yōu)選投資主體，并簽訂了總資產(chǎn)105.6億元的配套產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，包括光伏支架、單晶硅棒、組件制造等全產(chǎn)業(yè)鏈項(xiàng)目，對(duì)此廣南縣投資促進(jìn)局表示要“從缺到全”完善光伏產(chǎn)業(yè)鏈，在云南打造“世界光伏之都”中占有一席之地。

先不論這一目標(biāo)是否能夠達(dá)成，各地政府的“野心”倒是一目了然，光伏市場(chǎng)招商引資吸引來(lái)的了不止有光伏方面的投資商、開(kāi)發(fā)商、建設(shè)方，還有路條方以及來(lái)自各行各業(yè)的強(qiáng)大資本，火熱的市場(chǎng)持續(xù)喂大了地方政府的胃口，從縣、市到省層層要求層層競(jìng)爭(zhēng)。為了獲得優(yōu)質(zhì)資源且滿足政府需求，頭部玩家早已卷入到這場(chǎng)火熱的風(fēng)暴中，而資金不夠強(qiáng)大的中小玩家或許早被排除在了這場(chǎng)風(fēng)暴外。

商業(yè)邏輯vs政策邏輯：不合理卻無(wú)可奈何

在建設(shè)光伏電站這條產(chǎn)業(yè)鏈上，政府占據(jù)核心資源，投資商占據(jù)巨量資本，設(shè)備制造商占據(jù)落地產(chǎn)能。有行業(yè)人士如此表述：“組件、儲(chǔ)能價(jià)格上漲讓新能源項(xiàng)目利潤(rùn)空間很有限，政策又要央企降低資產(chǎn)負(fù)債率，地方又設(shè)置條條框框限制新能源發(fā)展。”多方轄制下，各方想要發(fā)展順暢都需下一番苦工。不僅是在地面光伏建設(shè)中，有相關(guān)信息指出隨著整縣光伏政策的推動(dòng)，地方政府將整縣屋頂作為與投資方換取利益的重要籌碼，不僅卡住其他分布式光伏項(xiàng)目備案，還影響了本身整縣光伏項(xiàng)目的推動(dòng)。

對(duì)以央國(guó)企為投資開(kāi)發(fā)主力軍、輔以強(qiáng)勢(shì)民企的投資企業(yè)陣列來(lái)說(shuō)，“以發(fā)電為主營(yíng)業(yè)務(wù)的企業(yè)通常業(yè)務(wù)單一，并不具備相關(guān)制造產(chǎn)業(yè)布局。”中廣核相關(guān)代表曾在公開(kāi)平臺(tái)如此表示。另外據(jù)某央企透露，“央國(guó)企與民企沒(méi)有某家具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，主要看誰(shuí)能給到政府更好的條件。”

當(dāng)然，政府有保民生、保就業(yè)的核心職責(zé)，亦有推動(dòng)雙碳落地的必要任務(wù)，想要以新能源開(kāi)發(fā)帶動(dòng)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)互利共贏很好理解，但如果只想通過(guò)新能源捆綁產(chǎn)業(yè)投資，帶動(dòng)當(dāng)?shù)貏?chuàng)收走“近路”卻是一種赤裸裸地懶政行為，尤其提出遠(yuǎn)高于市場(chǎng)及企業(yè)承載能力的要求往往會(huì)付出一定代價(jià)，最終擾亂正常的市場(chǎng)秩序。

正是“上有政策，下有對(duì)策”，有媒體曾報(bào)道，在拿到項(xiàng)目建設(shè)指標(biāo)后，真實(shí)落地投產(chǎn)的企業(yè)很少，有些制造業(yè)只是走過(guò)場(chǎng)，找理由說(shuō)做不下去，最后不了了之。對(duì)于制造企業(yè)來(lái)說(shuō)，缺少實(shí)際優(yōu)惠何談產(chǎn)業(yè)落地，對(duì)當(dāng)?shù)匕l(fā)展既帶不來(lái)助力只能帶來(lái)一地雞毛。

光伏電站畢竟不能只興一時(shí)，更需要“可持續(xù)”發(fā)展。面對(duì)無(wú)可奈何的現(xiàn)狀，大部分企業(yè)能做的只有適應(yīng)，央國(guó)企具有明確的降碳任務(wù)，需要拿到新能源開(kāi)發(fā)權(quán)，因此已演變出投資商加碼制造業(yè)或與設(shè)備企業(yè)、本地企業(yè)聯(lián)合等方式推進(jìn)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)模式。比如去年11月份，中國(guó)華能集團(tuán)有限公司廣西分公司與合肥中南光電簽約在百東新區(qū)和右江區(qū)投資光伏產(chǎn)業(yè)，總投資約22億元建設(shè)光伏組件、逆變器、鋁邊框、支架等智能化生產(chǎn)線，打造新能源光伏發(fā)電裝備智能科技產(chǎn)業(yè)園；今年5月，中核匯能與寧夏同心縣人民政府、英利能源共同簽訂了寧夏同心(中核)清潔能源產(chǎn)業(yè)園2GW高效光伏組件智能制造項(xiàng)目投資協(xié)議；三峽聯(lián)合一道新能源在山西設(shè)廠，10GW電池組件項(xiàng)目于今年8月在山西忻州開(kāi)工，等。

結(jié)語(yǔ)——

紅頭文件是一桿指引方向的大旗，政策是否真正落地，關(guān)鍵還是要看政府后續(xù)措施。國(guó)家級(jí)及省級(jí)政策文件中多次強(qiáng)調(diào)的“優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，規(guī)范市場(chǎng)秩序”、“不得強(qiáng)制要求配套產(chǎn)業(yè)投資”。

但這一要求是否淪為一紙空談，還需要看國(guó)家能源局及省級(jí)政府的持續(xù)監(jiān)管力度，以及各地政府是否真正做到優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，深化對(duì)光伏行業(yè)的理解，光靠政策驅(qū)動(dòng)而不顧產(chǎn)業(yè)發(fā)展邏輯，很難行穩(wěn)致遠(yuǎn)，地方政府再需要產(chǎn)業(yè)，也需尊重市場(chǎng)規(guī)律，“栽下梧桐樹(shù)才能引得鳳凰來(lái)”。